沪建城（2001）第0823号 

    各区县、各有关单位：

    《关于本市全面推进绿化行业“管理层与作业层分开”的实施方案》，已经市政府原则同意，现予以下发，请认真贯彻执行。

    特此通知。 

    上海市建设和管理委员会 

    全面推进绿化行业“管理层与作业层分开”的实施方案 

    二００一年十一月六日根据市委七届七次、八次全会关于加强城市现代化管理的指导方针，以及市十一届二次人代会通过的《政府工作报告》中有关积极推动市政、环卫、园林等作业行为市场化的目标，经过努力，推进绿化行业作业行为的市场化，全面实施“政企分开”、“政事分开”、“事企分开”、“管养分开”的条件已经逐步成熟，结合本市的实际情况，在调查研究和听取各区（县）园林绿化单位意见的基础上，拟定了全面推进绿化行业“管理层与作业层分开”的实施方案。

    一、指导思想

    绿化行业实施“管理层与作业层分开”的改革，必须以邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论为指导，认真贯彻江泽民同志“三个代表”的重要思想，按照“两级政府、三级管理”和“建管并举、重在管理”的方针，围绕建立与城市现代化管理相适应的长效管理机制的总体目标，以加快作业层企业化进程为突破口，全面推进绿化养护作业市场化为重点，建立统一开放，有序竞争的养护作业市场，优化运营机制，达到降低成本,提高质量,转变政府职能，加强行业管理，提高城市园林绿化资金使用效率和管理水平。

    二、目标与要求

    全面推进绿化行业“管理层与作业层分开”的重点是将传统计划经济条件下政企不分、政事不分、事企不分、管理层与作业层合一的模式，转变为社会主义市场经济条件下政府管理、具体行政事务执行和具体作业相分离的模式，精干和强化管理层，剥离和重组作业层（作业层包括绿化养护、维修、保洁和公园经营服务、安保、门卫等），并使重组的作业层全面进入企业化运行，通过有序竞争，优胜劣汰，激活内部管理机制。使政府成为真正的行政和行业主管部门，加强宏观管理，机构精干高效，为建立城市绿化长效管理机制提供有力的保证。具体要求是：

    （一）理顺政府和行业管理体制，强化管理职能，精简管理层

    1、上海市绿化管理局是本市绿化的行政主管部门，行使本市绿化建设与管理的政府职能，也是市、区（县）两级园林绿化管理机构全面推进绿化行业“管理层与作业层分开”工作的行政主管部门。主要负责市场培育和规范运作，保证市场有序健康发展。

    2、区（县）建委或建设局是本区（县）推进园林绿化“管理层与作业层”分开的主管部门，主要负责对现区（县）园林局（绿化局）、园林处（署、所）进行管理层和作业层分离以及机制上的转换，推进园林绿化作业市场化的各项管理工作。

    3、结合区（县）机构体制改革，进一步完善区（县）绿化管理机构，使其能真正承担起《上海市植树造林绿化管理条例》中授予的各项绿化行政和绿化行业管理职能，改变目前区（县）绿化管理部门力量不强、体制不够统一，绿化行政推动难度较大，与目前绿化发展不相适应的状况，使政府的绿化管理工作真正做到全行业、全覆盖。新组建的区（县）绿化管理机构是本辖区内的绿化主管部门。主要负责本辖区绿化系统的规划、建设、管理和行政执法，加强政府推动绿化工作的力度。同时，负责本辖区公共绿化和设施的管理，开展园林绿化作业的招标委托、日常业务检查和考核等工作。

    4、区（县）公园是全面推进“管理层与作业层分开”的重要内容，必须按精干公园管理机构，普遍在作业层进行企业化运作的原则进行。公园内的商业经营、绿化养护、服务维修等均应组建为企业，并通过“管理层与作业层分开”的改革，将公园纳入区（县）绿化管理机构统一管理。

    （二）按照《公司法》，组建承担具体作业的企业，普遍实行企业化运作

    组建承担具体作业的企业是实施“管理层与作业层分开”的关键，应按《中华人民共和国公司法》进行，并要在组建企业时，给予人、财、物的支持。原在绿化管理部门和公园的退休人员原则上由新组建的管理机构负责；改制后退休的人员，按照机关事业单位改制企业的待遇退休。养护机械设备原则上移交给养护企业，不能使用的设备要及时核销；在使用场地上要优先满足养护企业；允许养护企业进入施工市场。公园内大型游乐设施和其他的经营场所可采取租赁或买断有限期的经营权的方式交企业运作。在资金上尽量给予支持。同时，为积极支持新组建企业的生存和发展，还应充实具有经营管理能力、技术业务强的同志，加强新组建的企业，使其轻装上阵，更好地参与市场竞争。

    为切实做到事企分开。管理层与作业层分开，改革要渐进式推进，具体分为二步实施，第一步应在2001年12月底前，根据精简、高效的原则，通过竞争上岗，组建新的管理机构，并规范组建作业企业，加快企业内部分配、用工制度等的改革，形成企业内部的各项运作机制，鼓励企业主动走向市场，开拓业务，全面实施企业化运作；第二步在企业化运作较为稳定的基础上，作业企业在2002年适当时间中与管理机构脱钩。

    （三）建立和完善园林绿化作业市场，培育和引入竞争机制，规范、有序地进行市场管理和运作

    加快培育以园林绿化养护为主体的作业市场，并使之有序运转，是建立长效管理机制的重要环节。因此，必须按“公开、公平、公正”的原则，依据绿化法规制订养护作业市场运作的有关规定，规范招投标制度，加强对养护企业资质的管理，积极而稳妥地推进有序竞争。第一步，在组建养护企业的基础上，根据绿化法规中有关组织招投标的规定，先在各区（县）自行管理的园林绿化养护范围内（包括目前一部分已经下放给街道管理的绿地），向本区（县）属具有养护资质的企业进行招标，年内完成不小于20％的工作量，明年达到50％；第二步，到2003年，完成100％的园林绿化养护工作量的招标，并拿出一定的比例，允许本区（县）外具有养护资质的企业参与市场招标竞争。同时，把区域养护市场开放度作为考核、评比区（县）管理机构的工作指标；第三步在三年后形成全市统一开放的园林绿化养护作业市场。

    三、配套措施

    对本市绿化行业实施“管理层与作业层分开”的改革，是适应社会主义市场经济的需要，建立长效管理机制的重要抓手。这项改革涉及到管理体制、机制的转换和人、财、物的合理配置等重大问题，必须认真研究、全盘统筹、稳妥推进。因此，应采取以下措施：

    （一）统一思想，提高认识，转变观念

    各有关主管部门应充分认识到城市绿化管理体制改革是认真贯彻党的十五大、市委七届七次、八次全会精神和落实市委、市府提出的“建管并举、重在管理”和“城市建设管理新一轮发展”总体目标的一项重大改革举措，是绿化行业深化改革、转变政府职能，加强行业管理，走社会主义市场经济的必由之路，在加强宣传绿化行业改革的必要性、紧迫性的同时，通过深入细致的思想政治工作，引导职工以积极主动的态度支持改革，参与改革，实现观念上的根本转变，推进改革深入、健康地发展。

    （二）加强领导，落实组织，稳妥推进

    要切实加强对绿化行业实施“管理层与作业层分开”的领导，建立、健全市和区（县）园林绿化改革工作领导小组和工作班子，具体落实工作责任和各项措施，做到工作不断、管理不乱、平稳过渡。同时，积极做好实施“分开”中的调研工作，及时掌握情况，及时解决问题，及时做好指导服务工作，确保“分开”工作稳妥推进，全面实施。

    （三）有关配套政策

    1、确保养护经费。实施“管理层与作业层分开”后，为了保证养护作业市场按照市场经济规律有序运作，各级政府部门应按照本地区园林绿化（包括公园）的实际状况，根据《上海市植树造林绿化管理条例》第十四条第二款规定，按绿化量和绿化养护定额安排好每年园林绿化的事业预算，及时足额拨付养护经费，确保园林绿化面貌和设施、设备的完好。区（县）园林绿化管理机构的经费与养护经费分离。养护经费的使用与本区域园林绿化养护工作目标考核挂钩，变“以费养人”为“以费养事”，提高资金的使用效益。

    2、退休待遇。全面实施“管理层与作业层分开”后，职工按规定办理退休手续。退休职工养老保险事项按企业办理，具体计算按上海市社保局社保业一发（1998）7号文件执行。

    3、减免税收。实施“管理层与作业层分开”后，为切实保证有限的经费能有效地用在园林绿化养护维修和公园养管上，对符合转制规定并经核准的养护企业，经市财税部门批准，在2002年12月底前，按沪地税—（2000）57号文件有关规定执行。 

    上海市绿化管理局 
   二００一年五月十一日